Pouvoir constituant, pouvoir constitué : ce que le débat sur la procédure dissimule vraiment
On ne discute jamais aussi mal une Constitution que lorsqu'on la discute uniquement par sa procédure d'adoption. Mais on ne la discute pas mieux en décrétant que la procédure n'a, par principe, aucune importance.
Félix Atchadé a raison de dire, dans une tribune récente, que les critiques de la proposition de loi n° 17/2026 se sont trop souvent enfermés dans la question procédurale, au détriment d'une lecture attentive de ce que le texte porte réellement. Sa démonstration sur la portée du nouveau préambule, sur les droits-créances, sur la consécration constitutionnelle des biens communs, est largement convaincante. Mais déplacer le débat de la procédure vers le fond n'épuise pas la question de la procédure ; cela la suspend. Or une suspension n'est pas une réponse.
Un faux problème juridique
Commençons par ce qui peut être tranché sans ambiguïté. L'article 103 de la Constitution organise deux voies alternatives pour sa révision : le référendum, ou le vote du Parlement à la majorité qualifiée des trois cinquièmes. Le Conseil constitutionnel l'a confirmé dès 2006 : lorsque la révision est opérée par la seule Assemblée nationale, ce vote qualifié réalise à la fois l'adoption et l'approbation de la loi. Ce n'est pas une lecture audacieuse. C'est une jurisprudence constante, appliquée en 1981, en 2016, en 2019 et en 2024.
On se souviendra, en particulier, qu'en 2019 c'est cette même voie parlementaire qui a permis de supprimer le poste de Premier ministre, sans référendum, par 124 voix contre 7, dans une indifférence quasi générale de l'opposition d'alors. Le procès en illégitimité que l'on instruit aujourd'hui contre la même procédure aurait gagné en cohérence s'il avait été instruit également hier. Sur ce terrain précis, l'argument de la procédure n'est pas un argument juridique : c'est un argument politique déguisé en argument juridique. Il faut le dire avec netteté, et sans agressivité, car la netteté suffit.
La vraie question, et c'est Sieyès qui la pose
Mais il existe, derrière ce faux problème, une question authentique, et c'est précisément celle que ni les censeurs de la procédure ni les enthousiastes du fond ne formulent avec exactitude. Sieyès distinguait le pouvoir constituant, celui du peuple lui-même, souverain et originaire, des pouvoirs constitués, ceux des institutions que la Constitution crée et qui ne peuvent agir que dans les limites qu'elle leur fixe. Le Parlement, lorsqu'il révise la Constitution par l'article 103, n'exerce à proprement parler ni l'un ni l'autre : la doctrine, après Sieyès, lui réserve une catégorie intermédiaire, le pouvoir constituant dérivé. Un pouvoir spécial, qui porte sur la Constitution elle-même et non sur une loi ordinaire, mais qui demeure créé et borné par la Constitution existante.
Cette catégorie intermédiaire pose, dans certains droits, une limite que le Sénégal n'a jamais formellement tranchée : celle de la profondeur. L'Inde a développé, par voie jurisprudentielle, une doctrine de la structure fondamentale, selon laquelle un Parlement valablement habilité à réviser la Constitution ne peut, sous couvert de révision, en altérer l'architecture essentielle. L'Autriche distingue dans son droit la révision partielle, que le Parlement peut accomplir seul, de la révision totale, qui requiert un référendum obligatoire. Si l'on suit la lecture qu'Atchadé propose du texte sénégalais, et elle est largement fondée, la proposition de loi n° 17/2026 ne se limite pas à un ajustement de compétences entre organes. Elle redéfinit le contrat social lui-même : une identité civilisationnelle inscrite au préambule, une souveraineté populaire proclamée sur les ressources naturelles, des droits-créances qui obligent désormais la puissance publique à agir. C'est précisément le type de profondeur que d'autres ordres juridiques jugent excéder ce qu'un pouvoir constituant dérivé peut accomplir seul. C'est la question sérieuse. Elle mérite une réponse, non un haussement d'épaules.
Ce que la légalité ne suffit pas à effacer
Le droit positif sénégalais ne contient cependant aucun test de ce genre. L'article 103 ne distingue pas la révision partielle de la révision totale ; il fixe des bornes procédurales, non un seuil de profondeur. La voie parlementaire reste donc pleinement valide, mais il faut être précis sur la raison : non pas parce que la question de la profondeur ne se pose pas, mais parce que le droit sénégalais ne l'a jamais tranchée. Affirmer que la voie parlementaire suffit parce qu'elle est légale revient à confondre la validité d'un choix avec son adéquation à l'ambition qu'il sert.
Le travail en commission offre, à tout le moins, une compensation partielle. Il permet un examen disposition par disposition, qu'aucun référendum binaire n'aurait permis. Un amendement déposé en cours d'examen sur l'article 92, limitant les pouvoirs envisagés de la future Cour constitutionnelle sur le fonctionnement interne de l'Assemblée, en offre une démonstration concrète : la majorité parlementaire s'est elle-même corrigée en cours de route. Cette qualité délibérative a un prix réel. Elle ne supprime pas pour autant la question théorique posée plus haut. Elle l'atténue, sans la clore.
Ce que l'on continue d'esquiver
Une dernière remarque, dans le même esprit. Le professeur Meïssa Diakhaté a publié une analyse critique pointant des faiblesses rédactionnelles et ce qu'il appelle des « questions esquivées » par le texte. Cette critique relève d'un registre entièrement différent de l'agitation procédurale dénoncée plus haut : c'est une critique de légistique, formulée par un spécialiste, qui mérite d'être instruite plutôt qu'amalgamée à la polémique politique. Un texte qui s'enrichit de ses propres objections techniques en sort renforcé. Un texte qui les ignore, ou qui les confond avec la mauvaise foi de ses adversaires, s'expose à ce qu'on lui reproche demain ce qu'il a refusé d'entendre aujourd'hui.
Une révision de cette ampleur, conduite par un pouvoir constituant dérivé plutôt que par un retour direct au peuple, accomplit donc quelque chose que la légalité seule ne suffit pas à justifier entièrement. Le choix est valide en droit. Il a un coût en théorie : celui de faire trancher par une institution déléguée ce qui, par sa nature, touche au mandat que seul le peuple peut donner sans intermédiaire. Ce prix n'est pas annulé par la régularité du vote de lundi. Il devra être compensé ailleurs : dans la rigueur de la rédaction, dans la qualité de la délibération, et peut-être, un jour, dans une révision qui osera enfin trancher, pour le Sénégal, la question que Sieyès aurait posée.