Chirurgie constitutionnelle

Les grandes secousses constitutionnelles ne naissent pas toujours de la violation de la loi fondamentale. Elles surgissent là où le texte est muet, là où les procédures s'interrompent sans indiquer la voie à suivre, là où les institutions font face à une question que le constituant n'avait pas envisagée. C'est dans ces angles morts et ces zones grises du droit que s'éprouve la solidité d'un régime politique, la robustesse des institutions et l’ancrage démocratique populaire.

Au Sénégal, la proposition de révision constitutionnelle en cours d’adoption par l'Assemblée nationale, (impossibilité pour le président de dissoudre par deux fois l’Assemblée nationale au cours d’un mandat ; encadrement de la motion de censure ; désignation paritaire des juges de la Cour constitutionnelle ; fin du cumul de fonction ministre-maire ; incompatibilité entre charge de président et fonction de chef de parti ; définition de la Haute trahison ; déclaration du patrimoine au début et à la fin de la fonction ; renforcement des pouvoirs du Premier ministre, etc.) ouvre précisément un champ de réflexion d'une rare intensité. Derrière les débats passionnés se profile une interrogation capitale : Jusqu'où va le pouvoir présidentiel dans le processus constituant ? Est-il un simple « notaire constitutionnel » d'une procédure dont il doit garantir l'achèvement ou demeure-t-il un véritable acteur institutionnel capable d'en influencer l'issue ?

Entre la souveraineté du constituant dérivé, le contrôle du juge constitutionnel et les prérogatives présidentielles, plusieurs chemins sont juridiquement envisageables. Certains conduisent à une issue parfaitement ordonnée. Tandis que d'autres ouvrent la perspective d'une confrontation institutionnelle inédite.

L'analyse des hypothèses révèle une vérité fondamentale du constitutionnalisme moderne : les crises les plus redoutables ne naissent pas toujours de ce que la Constitution interdit, mais de ce qu'elle ne dit pas. En Droit constitutionnel avancé, il faut distinguer entre qui est clair et net ; ce qui est discutable ; et ce qui relève d'une zone grise ou de l’angle mort. C'est précisément là que peut surgir une crise institutionnelle.

« L'initiative de la révision appartient concurremment au Président de la République et aux députés ». Article 103 de la Constitution. Sous ce rapport, l’adoption de la proposition de révision, ce 29 juin 2026, ouvrira cinq cas de figure distincts :

Promulgation immédiate de la loi constitutionnelle. Hypothèse improbable.

Saisine du Conseil constitutionnel avant toute promulgation. Hypothèse probable.

Censure par le Conseil d’importantes dispositions mettant ainsi fin à la révision.

Validation du Conseil et ouverture vers le référendum.

Convocation ou non du corps électoral pour le référendum (date).

Scénario 1 - Le président de la République promulgue la proposition de révision

Le président considère que la procédure est régulière ; qu’aucune disposition intangible de la Constitution n'est affectée et qu'aucune contestation sérieuse ne justifie un contrôle préalable. Il procède à la promulgation. Dans cette hypothèse, la révision est définitivement intégrée au bloc de constitutionnalité. Le président se comporte en notaire constitutionnel.

La révision constitue une procédure spéciale régie par l'article 103 ; qui ne prévoit nulle part une nouvelle délibération ou une seconde lecture. En effet, la révision n’est pas une fonction législative, elle est une fonction constituante. Dit autrement, le législateur agit sous la Constitution tandis que le constituant agit sur la Constitution. Les seules options seraient soit de promulguer, soit de saisir le Conseil constitutionnel.

À ce titre, la décision n° 2003-469 DC du 26 mars 2003 du juge constitutionnel français est particulièrement intéressante, tant elle marque l'une des affirmations les plus nettes de la distinction entre la fonction législative et la fonction constituante.

Pour rappel, en 2003, le Parlement français adopte une importante révision constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée. Un groupe de parlementaires demande au Conseil constitutionnel s’il peut contrôler une loi constitutionnelle, comme il le ferait pour une loi ordinaire ? Il répond clairement non. Car, lorsqu'il révise la Constitution, le Parlement n'exerce plus un pouvoir législatif ordinaire mais plutôt un pouvoir constituant dérivé. Le Parlement n'est pas ici un législateur, mais un constituant. Il agit à un niveau supérieur. Il ne produit pas une loi ordinaire mais une norme constitutionnelle. « Le pouvoir constituant est souverain lorsqu'il s'exerce dans le respect des règles de révision fixées par la Constitution ». Cette célèbre formule du juge français est devenue une référence doctrinale majeure.

Scénario 2 - Le président de la République saisit le Conseil constitutionnel

Le président considère que la révision soulève un doute sérieux sur une éventuelle atteinte aux clauses d'intangibilité ou sur la conformité de la révision aux principes et acquis fondamentaux. La saisine suspend alors la procédure. Deux hypothèses se feront face.

Scénario 3 -  Le Conseil constitutionnel valide

Il considère que la procédure est régulière. Et le contenu de la révision est approuvé. Le président est tenu d'entamer la procédure jusqu’au référendum.

Scénario 4 -  Le Conseil censure une partie importante de la réforme

Le Conseil admet que le contenu est contraire à la Constitution. La procédure s'arrête. Pour poursuivre l'objectif, il faudrait une nouvelle procédure de révision.

À ce propos, la jurisprudence béninoise constitue l'une des expressions les plus audacieuses du constitutionnalisme contemporain. En effet, la Cour constitutionnelle du Bénin soutient qu'il existe des limites que le Constituant ne peut franchir.                                                                                    

Sa décision DCC 06-074 du 8 juillet 2006 est emblématique.

En 2006, un groupe de députés souhaite modifier plusieurs dispositions de la loi fondamentale. La Cour constitutionnelle béninoise affirme que certains principes constituent des « acquis fondamentaux » qui forment le socle intangible du régime constitutionnel. Par conséquent, ils ne peuvent être remis en cause, même par voie de révision. Parmi ces principes : la démocratie pluraliste ;  la séparation des pouvoirs ; les droits fondamentaux et la limitation du pouvoir politique, entre autres.  Ces principes constituent l'identité même de la Constitution béninoise.

La ressemblance est frappante avec l’arrêt Kesavananda Bharati, dans lequel la Cour suprême indienne avait affirmé que le Parlement peut modifier la Constitution, mais sans altérer sa « structure fondamentale ». Le juge béninois adopte une démarche similaire et évoque « les acquis fondamentaux ». L’insigne est une consigne : Réformer sans déformer. Réviser sans dénaturer.

L’émergence d’une identité constitutionnelle sénégalaise

Au Sénégal, le dernier avis n°4/C/2026 du Conseil constitutionnel constitue un premier jalon dans la construction de la protection de l’identité constitutionnelle. En apparence, la Haute juridiction ne procède pas à une censure globale des quatre grands textes soumis par le Président pour avis. Elle s’engage en réalité dans une démarche plus fine et, juridiquement, plus ambitieuse. Par le biais de réserves d’interprétation, elle ne se contente pas de dire ce que le texte permet : elle en délimite également la portée, en indiquant ce qu’il ne saurait raisonnablement signifier.

Ainsi, concernant le rééquilibrage de l’Exécutif, le Conseil refuse toute lecture qui conduirait à une dilution de la prééminence présidentielle. Derrière la formule de la « concertation » avec le Premier ministre, il perçoit le risque d’une transformation silencieuse du régime politique. Sa technique de réserve neutralisante revient à affirmer qu’un Président élu au suffrage universel direct demeure le centre de gravité institutionnel du régime présidentiel.

La même logique apparaît dans la question des ressources naturelles et le patrimoine foncier. Le Conseil admet l’affirmation de la souveraineté populaire, mais refuse qu’elle puisse être interprétée comme une remise en cause des engagements juridiques de l’État. Il protège ainsi la continuité de l’État, la sécurité juridique et la stabilité des relations économiques.

Sur la question du serment présidentiel (article 37), le juge rappelle que la référence à Dieu ne saurait remettre en cause la neutralité confessionnelle de la République. En d’autres termes, la laïcité n’est pas une simple disposition parmi d’autres ; elle participe de l’architecture fondamentale du pacte constitutionnel sénégalais.

Enfin, l’apport le plus remarquable concerne l’intangibilité absolue de la durée et du nombre de mandats présidentiels. Le Conseil refuse une lecture étroite et donc élargit la protection à des éléments plus profonds : la forme républicaine de l’État et le mode d’élection du Président. Ce faisant, il identifie implicitement un noyau dur qui échappe au pouvoir de révision.

Pour la première fois, la haute juridiction affirme qu’au-delà du texte écrit existe une architecture constitutionnelle dont elle se reconnaît le gardien. Le message adressé au constituant est sans ambiguïté : réviser n’est pas refonder, modifier n’est pas substituer, transformer ne saurait signifier altérer jusqu’à la dislocation de l’identité du régime.

Indubitablement, cette décision fera date. Le juge n’est plus seulement le gardien de la norme. Il devient le garant de l’identité constitutionnelle, tout en fixant les limites de la chirurgie.

Scénario 5 – Référendum bloqué par l’inaction du Président

Si la procédure franchit avec succès l’ensemble de ses étapes, il ne reste alors qu’un ultime moment : la convocation du corps électoral en vue du référendum, prérogative présidentielle par excellence. Et c’est précisément ici que se noue la difficulté. Le chef de l’État est-il tenu de convoquer le référendum ou conserve-t-il, à ce stade, une marge d’appréciation ? Deux lectures doctrinales s’opposent, l’une restrictive, l’autre extensive.

Première lecture : la compétence liée. Une fois la proposition adoptée, les majorités requises réunies et les contrôles achevés, le Président ne ferait qu’assurer l’exécution d’un processus déjà entièrement déterminé par la Charte fondamentale. Le décret de convocation s’imposera à lui comme une obligation. Dans cette perspective, son abstention équivaudrait à une forme de blocage institutionnel, voire à un contournement indirect de la volonté du constituant.

Deuxième lecture : le pouvoir discrétionnaire. La Constitution attribue expressément au Président la compétence de convoquer le corps électoral, sans toutefois encadrer son exercice par un délai impératif, ni prévoir de sanction en cas d’inaction. Cette approche fait du Chef de l’État un acteur central du processus.

Dans cette seconde hypothèse, le Président ne refuse pas frontalement d’agir ; il diffère la décision, laissant le processus en suspens. Non pas un refus explicite, mais une inertie stratégique. Et c’est là que surgit la véritable difficulté : celle d’une Constitution qui, en ne disant rien, ouvre un espace d’incertitude procédurale ; une zone grise où le droit cesse d’être prescriptif pour devenir interprétatif.

Conclusion

Au bout du compte, ce débat dépasse la mécanique d'une révision. Il touche à une question cruciale qui traverse l'histoire des démocraties modernes : où s'arrête le droit et où commence la responsabilité des gouvernants ? La Charte fondamentale organise les pouvoirs ; elle révèle surtout la manière dont une République entend se gouverner elle-même. Comme nous l’avons écrit ailleurs, la Constitution est à la fois le produit d’une histoire et la traduction constitutionnelle d’un espoir ». Abdou Aziz Daba Kébé. In les limites du statut constitutionnel du Président de la République au Sénégal à la lumière de la réforme constitutionnelle en cours.

Le moment que traverse aujourd'hui le Sénégal laissera une empreinte durable dans la mémoire institutionnelle. Le texte constitutionnel n'apporte pas toujours des réponses définitives ; il ouvre parfois des chemins d'interprétation où se rencontrent le juriste, le politique et l'Histoire. Dès lors, une interrogation demeure : le président de la République est-il le dernier acteur d'une procédure dont il doit consacrer l'aboutissement ou le détenteur d'un pouvoir d'appréciation lui permettant d'en interrompre le cours ? La réponse ne déterminera pas seulement le destin d'une réforme. Elle contribuera à définir les contours du pouvoir présidentiel, à préciser l'équilibre des institutions et à enrichir la doctrine constitutionnelle.

En vérité, les grandes controverses juridiques finissent rarement avec l’adoption d'un texte. Elles se prolongent dans la jurisprudence, la doctrine, la pratique institutionnelle et, parfois, dans la conscience même d'une Nation. C'est là que se construit la véritable identité constitutionnelle : cette conversation ininterrompue entre le Droit, l'Histoire et les citoyens. Les Constitutions écrivent les règles du jeu démocratique. Leurs silences écrivent l'Histoire.

Dr Cheikh Omar Diallo est juriste Politiste - Docteur en Sciences politiques.

Fondateur de l’Ecole d’Art Oratoire et de Leadership – EAO.

Jurisprudence

Cour constitutionnelle du Bénin, Décision DCC 06-074 du 8 juillet 2006.

Cour suprême - Inde Kesavananda Bharati v. State of Kerala, AIR 1973 SC 1461.

Cour constitutionnelle fédérale allemande, jurisprudence relative à « l' identité constitutionnelle »

Conseil constitutionnel français, Décision n°2003-469 DC du 26 mars 2003, Révision constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République.

Conseil constitutionnel français, Décision n°92-312 DC du 2 septembre 1992, Traité de Maastricht.

Ouvrages généraux

Louis Favoreu, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Dalloz.

Dominique Rousseau, Droit du contentieux constitutionnel, LGDJ.

Georges Vedel, Le pouvoir constituant et ses limites, PUF.

Didier Maus, Les grandes révisions constitutionnelles contemporaines, LGDJ.

Doctrine africaine

Alioune Sall Les grands avis et décisions de la jurisprudence constitutionnelle (1960-2025), L’Harmattan, 2026.

Ismaïla Madior Fall, Textes constitutionnels du Sénégal, L'Harmattan., 2007

Maurice Ahanhanzo-Glèlè, Constitutionnalisme et démocratie en Afrique et ailleurs, Bruylant 2002.

Abdou Aziz Daba Kébé, Les techniques d'interprétation du juge constitutionnel sénégalais, Afrilex, 2021.

Meïssa Diakhaté, Avis et observations sur la proposition de loi n°17/2026 portant révision de la Constitution, 2026.