Le référendum bénéficie, dans les démocraties contemporaines, d'un prestige presque liturgique. Il incarne, dans l'imaginaire constitutionnel, la forme la plus achevée de la souveraineté populaire. L’instant où le peuple reprend directement la parole. Le lieu où la souveraineté cesse d’être représentée pour devenir immédiatement exercée. Cette représentation est séduisante mais relève pourtant souvent davantage du mythe que de la réalité. Elle repose sur une ambiguïté fondamentale. Le référendum ne constitue pas, par lui-même, un supplément de démocratie. Il n'est démocratique qu'à la condition que les citoyens soient effectivement en mesure de comprendre la portée de la décision qui leur est soumise. La souveraineté populaire ne se réduit jamais à l'addition des suffrages ; elle suppose que le consentement procède d'une volonté libre, éclairée et véritablement autonome. À défaut, la consultation populaire cesse d'être un instrument d'émancipation pour devenir un procédé de légitimation dont la force tient précisément à l'apparence de participation qu'il confère à des choix déjà arrêtés.
C'est cette confusion qu'il convient aujourd'hui d'interroger. Car le référendum peut constituer l'un des plus puissants instruments de la démocratie. Il peut aussi devenir l'une des techniques les plus sophistiquées de fabrication du consentement. Tout dépend moins du fait que le peuple soit appelé à voter que des conditions dans lesquelles ce vote est organisé, de la nature de la question posée et du degré d'intelligibilité du choix qui lui est proposé.
Soumettre à un peuple dont une part importante ne maîtrise ni le langage juridique ni les mécanismes constitutionnels un texte d’une technicité extrême constitue déjà une première contradiction. Les constitutions modernes sont des architectures normatives d’une remarquable complexité. Elles mobilisent des concepts, des renvois, des équilibres institutionnels, des techniques d’interprétation dont la portée échappe souvent aux spécialistes eux-mêmes. Les controverses doctrinales qui accompagnent chaque révision constitutionnelle témoignent précisément de cette difficulté. Lorsque des professeurs de droit constitutionnel soutiennent des interprétations diamétralement opposées d’une même disposition, comment peut-on sérieusement prétendre qu’un citoyen ordinaire puisse en mesurer toutes les conséquences ?
Au Sénégal, l’annonce de la soumission au référendum de la vaste révision constitutionnelle actuellement en discussion illustre avec une remarquable acuité ce paradoxe. Le texte en cause ne procède pas à un simple ajustement technique. Il modifie l’équilibre des pouvoirs publics, réécrit le préambule, transforme le Conseil constitutionnel en Cour constitutionnelle, redéfinit les rapports entre le Président de la République, le Premier ministre et le Parlement, et touche à une trentaine de dispositions constitutionnelles. Il s’agit donc d’une véritable reconfiguration de l’architecture institutionnelle de l’État.
Or c’est précisément sur cet ensemble d’une densité juridique exceptionnelle qu’il serait demandé au peuple de répondre par une unique syllabe : oui ou non. Voilà où commence l’escroquerie.
Le problème devient plus grave encore lorsque le corps électoral n’est pas appelé à se prononcer sur chacune des modifications proposées, mais sur un ensemble indivisible. L’électeur ne vote pas article par article ; il lui est demandé d’accepter ou de rejeter en bloc des dizaines de dispositions dont certaines peuvent lui paraître souhaitables tandis que d’autres lui semblent dangereuses. Il ne choisit pas. Il arbitre entre deux paquets normatifs. Son consentement est global, alors que ses préférences sont nécessairement nuancées. Ce procédé relève moins de la délibération démocratique que de la vente forcée.
Le référendum se transforme alors en une opération de prestidigitation juridique. L’attention collective est captée par quelques mesures spectaculaires, abondamment relayées dans la communication politique, tandis que les modifications plus discrètes, mais parfois plus décisives, disparaissent dans l’épaisseur du texte. Le citoyen croit voter pour une promesse ; il valide en réalité une charpente normative dont il ignore souvent les ramifications. La simplicité apparente de la question masque la sophistication de ses effets.
Cette technique est connue des juristes.
Elle consiste à enfermer plusieurs choix distincts dans une seule question afin que le prestige de certaines mesures entraîne mécaniquement l’adoption des autres. La simplicité de la question masque la complexité du contenu et le bulletin de vote devient fatalement un rideau de scène derrière lequel disparaissent les véritables enjeux juridiques.
Les démocraties modernes ne peuvent fonctionner qu’à travers des mécanismes de médiation, précisément parce que la décision publique suppose une information et une délibération que le suffrage instantané ne garantit pas. Ainsi, la légitimité démocratique ne résulte pas uniquement du vote, mais également de l’intelligibilité des décisions publiques. Une démocratie dans laquelle les citoyens ne comprennent plus ce qu’ils approuvent cesse progressivement d’être une démocratie délibérative pour devenir une démocratie d’acquiescement.
On objectera que le peuple est souverain.
Mais précisément, la souveraineté n’est pas l’ignorance élevée au rang de principe politique.
Être souverain ne consiste pas simplement à déposer un bulletin dans une urne. Être souverain suppose de comprendre ce sur quoi l’on décide. Il n’existe pas de consentement véritable sans intelligibilité. Une volonté dont les objets demeurent obscurs n’est qu’une volonté manipulable.
La souveraineté suppose la liberté. Et la liberté politique suppose la compréhension. On ne choisit véritablement que ce que l’on comprend. Un consentement obtenu dans l’ignorance, dans la confusion ou sous l’effet d’une communication orientée n’est qu’une apparence de consentement, vicié de surcroit. Or, la liberté politique ne consiste pas à faire ce que l’on veut, mais à pouvoir vouloir en connaissance de cause.
Le référendum contemporain devient ainsi un remarquable instrument de simplification artificielle. Une question d’une extraordinaire complexité est réduite à une réponse binaire : oui ou non. Toute la richesse des nuances disparaît. Toute possibilité d’amendement est exclue. Toute discussion détaillée est neutralisée. Le peuple n’est plus invité à écrire la Constitution ; il est convié à ratifier un texte déjà achevé, selon une logique proche du contrat d’adhésion où l’une des parties fixe seule l’ensemble des clauses.
Cette méthode est d’autant plus contestable dans des sociétés où persistent de fortes inégalités d’accès au savoir juridique, à l’information indépendante et aux espaces de débat contradictoire. L’inégalité des connaissances se transforme alors en inégalité de pouvoir. Ceux qui rédigent le texte maîtrisent ses implications ; ceux qui le votent n’en perçoivent souvent que les slogans qui l’accompagnent. Le rapport entre gouvernants et gouvernés cesse d’être un dialogue pour devenir un exercice de persuasion.
L’histoire constitutionnelle regorge pourtant d’exemples où le référendum a servi moins à consulter le peuple qu’à consacrer une décision déjà arrêtée. Des gouvernants ont parfaitement compris que le référendum pouvait devenir un plébiscite davantage qu’une consultation. Derrière la question juridique se cache souvent une question politique implicite : faites-vous confiance à celui qui vous gouverne ? La Constitution devient alors le support d’une relation de fidélité personnelle, et non plus l’objet d’une réflexion sur l’organisation durable des pouvoirs.
Il ne suffit donc pas qu’un texte soit soumis au peuple pour qu’il soit démocratique. Encore faut-il que les conditions intellectuelles de son appropriation soient réunies. Une démocratie authentique ne se satisfait pas d’un bulletin glissé dans une urne ; elle exige une compréhension éclairée de ce qui est décidé. À défaut, le référendum cesse d’être l’expression de la souveraineté populaire pour devenir l’une des plus habiles techniques de légitimation du pouvoir. Ce qui est présenté comme la victoire de la volonté générale risque alors de n’être que la consécration juridique d’un consentement fabriqué.
Le peuple croit choisir. En réalité, il est invité à ratifier.
La démocratie se réduit alors à un geste électoral dépourvu de sa substance délibérative. Derrière l’apparente majesté de la consultation populaire se cache une opération autrement plus subtile : transformer la difficulté de comprendre en obligation d’approuver ou de rejeter sans nuance. Le référendum n’est plus, dans cette hypothèse, l’expression de la volonté générale ; il devient l’une des formes les plus sophistiquées de sa fabrication.
La souveraineté populaire ne consiste pas à répondre « oui » ou « non ». Elle consiste à pouvoir comprendre ce qui est demandé, distinguer ce qui mérite d'être approuvé de ce qui doit être refusé, débattre, amender, nuancer et finalement décider. Là où ces conditions disparaissent, le vote subsiste mais la souveraineté s'efface. Le peuple continue d'être consulté ; il cesse progressivement d'être l'auteur de la décision. Les démocraties contemporaines redoutent les coups d'État. Elles devraient peut-être davantage se méfier des procédures qui conservent toutes les apparences de la souveraineté tout en en vidant silencieusement la substance. Car il n'est pas toujours nécessaire de confisquer la parole du peuple. Il suffit parfois de lui demander de répondre à une question qu'il n'a jamais réellement eu la possibilité de comprendre.